위험성평가로 안전문화 정착까지, 유럽의 안전관리 성공사례

최근 대한민국은 사고가 발생한 것에서 책임을 묻는 사후 처벌 중심에서 사고가 발생하기 전 사고가 나지 않도록 위험요인을 점검하고 개선하는 선제적 예방 중심의 안전관리 체계로 산업안전의 패러다임이 변화하고 있습니다. 이에 따라 '현장 중심의 예방 활동'이 핵심으로 떠오르고 있으며, 해당 활동의 중심에는 위험성평가가 자리 잡고 있는데요. 오늘은 유독 산업재해율이 낮은 유럽 국가들을 중심으로 산업현장의 재해를 예방하기 위해 어떤 과정과 노력이 있었으며, 대한민국의 산업현장의 문화는 어떻게 변화해야 하는지 함께 살펴보도록 하겠습니다.

산업재해 예방의 핵심, 위험성평가의 등장

제2차 세계대전 이후 1950-60년대에는 석유화학·전기·전자·대형 플랜트 등 중화학공업이 폭발적으로 성장함에 따라, 새로운 복합 유해물질, 고압 가스, 대형 설비가 쏟아져 나오기 시작했습니다. 이에 따라 기존 규제 형식의 법률로는 급증하는 재해율을 막지 못하게 되었고 더군다나 한 번의 사고가 지역사회와 환경을 파괴하는 대규모 피해를 초래하게 되었습니다.

때문에 유럽에서는 산업안전법 제도를 새롭게 정립하는 것이 필요하다 판단하여, 사전에 유해·위험요인을 파악하고 이를 예방할 수 있도록 점검하고 개선할 수 있는 오늘날의 '위험성평가'가 등장하게 되었습니다.

• 위험성평가
  위험성평가(Risk Assessment)란 산업현장에 존재하는 유해·위험요인을 파악하고 해당 유해·위험요인에 대해 부상이나 질병의 발생 가능성(빈도)과 중대성(강도)를 추정 및 평가하여 이에 대한 적절한 감소대책을 마련하고 조치하는 일련의 과정을 의미

대부분의 유럽 국가는 위험성평가를 통해 체계적인 안전관리 시스템과 철저한 예방 중심 정책으로 산업안전 선진국으로 자리매김할 수 있었는데요. 그렇다면 위험성평가의 시초는 무엇인지 살펴보도록 하겠습니다.

산재율 낮은 유럽, 변화의 시작은 로벤스 보고서

1970년대 영국은 엄격한 규제와 잦은 감독에도 불구하고 산업재해율이 감소되기는커녕 오히려 정체되거나 증가되는 문제점을 확인했습니다. 이에 정부의 규제와 처벌만으로는 산업재해를 예방하는 것에 한계가 있음을 깨닫고 이를 해결하기 위해 전 영국석탄공사(NCB) 총재인 알프레드 로벤스경(Lord Alfred Robens)을 위원장으로 하는 로벤스 위원회(Robens Committee)를 발족했습니다. 위원회는 약 2년간의 광범위한 조사와 현장 청문, 국제 비교 분석을 거쳐 보고서를 제출했는데, 이것이 현재의 위험성평가의 발원지가 된 '로벤스 보고서(Safety and Health at Work)'입니다.

📜 로벤스 보고서(Safety and Health at Work)

로벤스 보고서는 근대 산업안전보건의 패러다임을 '사후 규제 및 지시형 통제'에서 '사업장 자율 예방 및 위험성평가 체계'로 전환시킨 현대 안전보건 제도의 출발점이 되었습니다. 이 보고서의 핵심은 사업주의 책임을 강화하고 위험요인을 잘 아는 노동자들이 자발적으로 참여할 수 있는 환경을 조성하는 것이었습니다.

• 규율 주체의 전환(Self-Regulation) : 국가가 세부 기술기준을 일일이 정해 강제하는 방식에서 벗어나, 사업주와 노동자가 스스로 작업환경의 위험을 식별하고 예방 대책을 마련해야 한다고 규정

• 일반적 주의의무(General Duties) : 산업안전 관련 법령은 구체적인 규격 대신 사업주에게 "합리적으로 실행 가능한 범위 내에서(So Far As Is Reasonably Practicable, SFAIRP) 안전하고 건강한 환경을 제공할 일반적 의무를 부과하도록 권고

• 노사 참여 : 안전은 하향식(Top-down) 형태만으로는 절대 확보할 수 없으며, 현장을 가장 잘 아는 근로자의 참여가 필수임을 강조

• 안전보건위원회 설치 : 일정 규모 이상의 사업장에는 근로자 안전대표(Safety Representatives)의 선임과 노사 공동 안전보건위원회 구성을 제도화

위험성평가의 출발점이 된 이유?

로벤스 보고서에서는 직접적으로 모든 사업장은 위험성평가를 실시해야 한다고 규정한 것은 아니지만, 이것이 위험성평가의 논리적·법적 토대를 구축한 출발점으로 평가받는 이유는 다음과 같습니다.

• 합리적으로 실행 가능한 범위(SFAIRP)와 균형 판단
  '합리적으로 실행 가능한 범위'라는 개념 자체가 위험의 크기와 위험을 줄이는 데 드는 비용·시간·노력을 비교하는 과정으로, 해당 과정을 더욱 체계화하여 발전시킨 것이 현재 우리가 알고 있는 '위험성평가'

• 원인 중심의 유해·위험요인 파악
  정해진 점검 대신 '우리 사업장에서 무엇이 왜 위험한가'를 직접 찾아내는 과정이 사업주의 본질적 의무로 부여

발표 이후, 유럽 산업 및 법제 전반에 미친 영향

로벤스 보고서 발표 이후 유럽 국가들은 산업안전보건정책으로 위험성평가를 핵심 원칙으로 정립하는 계기가 되었습니다.

1. 영국 - 1974년 산업안전보건법(HSWA) 제정
   로벤스 보고서 권고안이 100% 수용되어 산업안전보건법으로 입법화되었으며, 정책 기구인 보건안전위원회(HSC)와 집행·감독 전문기구인 보건안전청(HSE)가 출범하였고 이후 수십 년에 걸쳐 영국 산업재해율은 전 세계 최저 수준(10만 명당 0.3~0.5명대)으로 감소

2. 유럽연합(EU) 국가로의 확산
   로벤스 보고서의 철학을 기반으로 유럽연합의 사업장 안전보건지침에 그대로 계승되었으며, 1989년 위험성평가가 유럽연합의 기본 지침이자 표준 관리기법으로 자리매김

3. 안전보건경영시스템(OHSMS)의 시작
   규제 준수에 급급하던 기업의 관행이 PDCA(Plan-Do-Check-Act) 사이클 기반의 예방관리 시스템으로 전환되었으며, 오늘날의 국제표준인 ISO 45001 인증 제도로 발전하는 밑거름이 됨

로벤스 보고서, 대한민국의 산업안전보건체계에도 영향을 끼쳤다?

한국의 산업안전보건법 체계는 과거 일본의 노동기준법 및 노동안전위생법을 모방하여 운영되었습니다. 일본식 법규 체계의 특징인 '상세 사양 규정(예. 작업 발판 폭은 40cm 이상 등)'과 '국가 주도의 행정형벌 중심 통제'를 기본으로 하고 있어 초기 산업화 단계에서 단순 사고를 표준화된 규격 강제로 빠르게 줄이는데 일정 부분 기여를 했으나, 시간이 지남에 따라 이러한 지시형 감독의 한계에 부딪혔습니다.

이에 정부는 1990년대 후반부터 로벤스 보고서가 제시했던 영국·유럽식 목표 기반 및 자율 예방 체계를 점진적으로 접목하면서 2013년 산업안전보건법에 위험성평가(제36조)를 법제화하며 본격적으로 변화가 시작되었습니다. 또한 로벤스 보고서가 대한민국 산업안전 패러다임 변화에 영향을 미쳤다는 것은 2022년 고용노동부가 발표한 '중대재해 감축 로드맵'에서도 확인할 수 있는데요. 처벌과 규제 중심에서 위험성평가 중심의 자기규율 예방체계로 패러다임을 전환하겠다는 점을 명시적으로 밝히면서 로벤스 보고서의 원칙을 핵심 기조로 삼고 있다는 것을 볼 수 있습니다.

그렇다면 로벤스 보고서가 가져온 변화로 유럽에서 위험성평가를 통해 안전문화까지 정착한 방법에 대해 대해 독일 기업의 사례를 통해 함께 살펴보도록 하겠습니다.

독일의 안전문화 정착 사례 ①

🪵 2025 독일 산업안전상 수상 기업 '목재 제조사'

아직 대한민국에서는 안전을 비용으로 생각하는 기업이 많은데요. 해당 기업에서는 안전이 기업 입장에서 부담이긴 하지만 이것을 '긍정적인 부담'으로 인식하고 비용이 아닌 기업이 시간을 들여서 하는 투자의 개념으로 보았습니다. 따라서 안전을 최우선으로 두는 것이 노동자를 지키고 이는 곧 기업의 성장으로 이어진다고 보았습니다. 해당 기업에서는 노동자의 안전을 보호하기 위해 로드 투 제로(Road to Zero)라는 안전문화를 만들어 산업재해를 예방하고 있었습니다.

• 로드 투 제로(Road to Zero)
  사고가 없는 무재해를 목표로 위험 요소를 사전에 파악 후 개선하는 산업안전 프로그램으로, 안전 보고에서 나온 위험요인에 대해 조치가 완료되었을 경우 해당 위치에 '조치 완료'되었음을 알려주는 스티커를 부착하여 노동자들에게 공유하는 문화

또한 해당 기업의 보건안전 이사는 직원들과 안전에 관한 이야기를 하기 위해 할 수 있는 가장 중요한 일로 TBM(Tool Box Meeting, 작업 전 안전교육)을 통한 안전 대화 시간을 강조했습니다. 산업현장의 일선에서 근무하는 노동자들의 목소리에 귀를 기울여 사업장 전체에 이야기가 전달되어 공유되도록 하는 일에 집중하여 안전사고를 예방할 수 있었다고 말했습니다.

플랜투두도 TBM 기능을 가지고 있는데요. 먼저 TBM 교육 자료는 작업계획서를 기반으로 제작되어야 합니다. 하지만 해야 할 일이 많은 안전 담당자에게 교육 자료를 만드는 일은 부담이 될 수밖에 없습니다.

이러한 어려움에 공감하여 플랜투두는 작업계획서 PDF 파일을 업로드하면 AI가 작업계획서를 분석하여 자동으로 TBM 교육 자료를 생성합니다. 이렇게 만들어진 TBM 교육 자료는 모바일을 통해 사업장의 모든 근로자들에게 쉽고 간편하게 공유할 수 있으며, 근로자는 당일의 작업 내용과 절차, 사업장에 존재하는 위험요인에 대해 정확하게 인지할 수 있고 TBM 참석 여부를 전자서명을 통해 인증할 수 있습니다. 또한 외국인 근로자를 위한 16개국 언어 번역 서비스를 제공하고 있어 외국인 근로자들에게도 더욱 자세하게 작업 내용을 공유할 수 있다는 장점을 가지고 있습니다.

독일의 안전문화 정착 사례 ②

🏗️ 기업 안전문화 정착 성숙도 최고 5단계 인증 기업 '건설사'

위험성평가를 도입한 지 28년이나 된 독일의 한 종합 건설사는 기업 안전문화 정착 성숙도(SCL) 평가에서 최고 5단계 인증을 받았습니다.

• 기업 안전문화 정착 성숙도(Safety Culture Ladder, SCL)
  조직의 안전 및 준법·책임 문화가 실질적으로 현장에 정착되었는가를 측정하는 성숙도 인증 모델로, 안전에 대한 규정과 가치가 구성원들의 실제 태도와 행동으로 조직문화 속에 체화되어 있는가를 검증하는 평가. 평가 항목으로는 리더십 및 의지, 소통 및 경청, 정책 및 절차의 실효성, 협력사 및 공급망 관리, 위험 인지 및 실행, 학습 및 개선 등 총 6가지를 핵심으로 평가함

  [ 인증 단계 - 5단계 성숙도 사다리 ]

  인증 단계	명칭	조직의 사고방식 및 문화적 특성
  1단계	병리적 단계	적발되거나 사고가 나지 않으면 문제가 없다고 생각하며, 안전에 대한 투자를 불필요한 비용으로 인식하는 단계
  2단계	반응적 단계	문제가 터졌으니 일단 조치하는 단계로, 사고가 발생한 이후 임기응변식 대응으로 지속성이 결여된 단계
  3단계	계산적/규격 단계	규정과 메뉴얼에 적힌 대로만 하는 단계로, 서류 중심의 관리는 체계화되어 있으나, 직원들의 자발성보다는 의무감과 처벌 회피가 동기가 되는 단계
  4단계	사전 예방적 단계	위험과 문제를 사전에 스스로 찾아 개선하는 단계로, 경영진과 현장이 높은 신뢰를 바탕으로 숨김없이 보고하고 개선 활동이 일상화 및 내재화된 단계
  5단계	진보적/통합 단계	안전에 대한 가치를 우리가 일하는 방식 그 자체로 보며, 기획·설계·투자·협력사 선정 등 모든 의사결정 프로세스에서 안전과 책임 문화가 자연스럽게 녹아든 최상위 단계

해당 기업이 기업 안전문화 정착 성숙도 5단계를 취득할 수 있었던 가장 큰 이유는 모든 안전 문제의 답은 현장에 있다고 믿으며 현장 노동자들의 참여와 목소리를 가장 우선순위로 두었기 때문입니다. 자체 앱이 있어 노동자들은 쉽고 빠르게 현장 사진을 찍어 질문들을 따라 항목을 작성하게 되면 유해·위험요인 제보가 완료되고, 담당자는 제보된 내용을 확인 후 조치하고 공유하는 과정이 자연스럽게 내재화되었습니다. 즉, 근로자들이 자발적으로 위험요인에 대한 제보와 개선 활동이 이루어지는 '참여형 안전문화'가 자리 잡은 것이 핵심이었는데요.

플랜투두도 마찬가지로 모바일 앱을 가지고 있어 근로자들이 쉽고 간편하게 산업현장의 위험요인을 제보할 수 있다는 장점을 가지고 있습니다. 근로자는 위험이 존재하는 현장의 사진을 찍어서 업로드하기만 하면 플랜투두의 AI 안전담당자가 사진을 분석하여 자동으로 위험요인과 감소대책, 관련 법령을 작성해 줍니다. AI가 작성해 준 내용에 대해 근로자는 해당 장소의 위치만 기재한 뒤 저장 버튼만 누르면 자동으로 안전 담당자에게 해당 위험요인이 보고되는데요.

이후 안전 담당자는 보고된 위험요인을 즉각 확인할 수 있으며 조치 내용과 조치 담당자, 조치 일정 등을 설정하여 위험성평가표에 반영하면서 근로자와 안전 담당자가 함께하는 참여형 안전문화의 선순환 구조 체계를 확립할 수 있습니다.

안전문화의 시작은 모두가 함께 참여하는 문화 정착

산업현장에 안전문화를 만들기 위해서는 사업주와 근로자, 관련 주체들이 시간을 내서 실제로 더 자세히 들여다보고 대화하는 등 참여의 과정이 잘 정착되기까지 시간이 필요합니다. 이를 위해 플랜투두는 안전문화의 가장 첫 단계인 위험성평가를 효율적으로 할 수 있도록 도와드리고 있습니다. 플랜투두가 제공하는 위험성평가 내용이 궁금하시다면 아래의 버튼을 클릭해 주세요!